，在有了这样明确的指导思想后，毛泽东就把陕甘宁边区做为一个“试验区”。他在这年三月初的边区党政联席会议上明确地提出：“边区的方向，就是新民主主义的方向。”他以很大的力量，指导边区政府将新民主主义政治、经济、文化的基本原则，根据边区的环境和条件，加以具体化。边区中央局副书记、陕甘宁边区政府秘书长和政府党团书记谢觉哉在日记中写道：“毛主席粗枝大叶的新民主主义论，在边区就要把它细针密缕起来。”“这不是一件易事，要求中央更加注意边区，要求在边区工作的同志更加努力”。⑥为此，毛泽东对边区的情况进行了详细的调查研究，并在新民主主义理论的指导下，进一步考虑边区的各项施政方针。一九四一年五月一日，中共陕甘宁边区中央局发布了经中共中央政治局批准的《陕甘宁边区施政纲领》。这个纲领的大部分重要内容是毛泽东审阅初稿时重新改写的。它共有二十一条，明确体现了中国共产党坚持的团结、抗战、进步的总方针，而且对边区的政治、经济、文化、教育、法律、知识分子等方面规定出具体政策，为边区人民勾画出一个美好的建设蓝图。

    这个《纲领》中，值得重视的是在政权建设方面规定贯彻“三三制”原则。它写道：“本党愿与各党各派及一切群众团体进行选举联盟，并在候选名单中确定共产党员只占三分之一，以便各党各派及无党无派人士均能参加边区民意机关之活动与边区行政之管理。在共产党员被选为某一行政机关之主管人员时，应保证该机关之职员有三分之二为党外人士充任。共产党员应与这些党外人士实行民主合作，不得一意孤行，把持包办。”⑦

    “三三制”的原则，毛泽东在一九四○年就已经提出，中共中央专门发了党内指示，但是这样地以“法”的形式将它确定下来，还是第一次。关于什么是新民主主义社会，毛泽东在同时期的另一篇文章中更明确地写道：“判断一个地方的社会性质是不是新民主主义的，主要地是以那里的政权是否有人民大众的代表参加以及是否有共产党的领导为原则。因此，共产党领导的统一战线政权，便是新民主主义社会的主要标志。”⑧

    对各项政策的规定，毛泽东都考虑得很仔细，很慎重。他对《纲领》进行修改时，关于改进司法制度、厉行廉洁政治、减租减息和部分交租交息的土地政策、调节劳资关系、实行合理的税收制度、推行消灭文盲政策等条款，都是他重新起草的。关于厉行廉洁政治这一条，也是引人注目的。它强调“严惩公务人员之贪污行为，禁止任何公务人员假公济私之行为，共产党员有犯法者从重治罪”，同时提出“实行俸以养廉原则”。

    五月八日，《解放日报》发表的社论评论道：“这个纲领所确定的团结抗战的总方针以及各方面的正确政策，都是我党对边区人民及全国各抗日阶层各抗日团体以及友党友军坚决实行的郑重诺言。这样的施政纲领，正是全边区人民和全国人民所深切盼望的，这是真正保护一切抗日人民利益的纲领，是保护和调节各抗日阶层各抗日党派利益的纲领。近年来，敌后抗日根据地的民主政权颁布过不少正确的、内容丰富的施政纲领，但均不如此次陕甘宁边区中央局向选民所提出的施政纲领完善。”⑨

    “三三制”原则提出后，许多干部思想不通，担心“会削弱共产党的领导”，担心会失去“流血牺牲闹革命，打土豪、分田地建立的政权”⑩。毛泽东认为有必要做一些说服工作。十一月六日，陕甘宁边区第二届参议会开幕，通过施政纲领是这次会议的重要议题。毛泽东在开幕式上有针对性地阐述了陕甘宁边区施政纲领的原则和意义。他说：“中国共产党提出的各项政策，都是为着团结一切抗日的人民，顾及一切抗日的阶级，而特别是顾及农民、城市小资产阶级以及其他中间阶级的。共产党提出的使各界人民都有说话