流动变化而极难界定。据上海市委民政部门统计，到1954年8月，全市街道里弄中有163万多名摊贩，15万名左右失业人员、1万多名未登记的工场、作坊、小店以及未经过民主改革的人员都未进行系统的清理，有不少里弄变成了各地逃亡反革命分子和其他不法分子的藏身之所。”

    尽管如此，新政权仍然需要将这笔巨大的社会资源转化为可以调控的政治力量。屠基远回忆中提起，在潘汉年跟他的一次交流中，打开了一条新的思路。“潘市长对我说：‘抗日战争时期，你不是在上海工作吗？那时候，不是有很多人同我们一起搞抗日活动吗？有些人因为环境关系，没有跟我们一起到根据地，或者没有参加党，有的人可能做了太太，到里弄里去了。我所知道的就有不少这样的人。他们受过革命的教育，不少人为我们出过力，今天是拥护我们，也愿意做点工作的。你们可以找找妇联，介绍一些老积极分子。’”屠基远回忆，“后来，我们找到了不少老积极分子，当时不过三四十岁，一般都有文化，熟悉里弄情况。那时什么报酬也没有，为里弄做了许多工作，成为基层工作中一批骨干。”

    1949年下半年，一些居民区和里弄的无业者和一部分居民开始被组织起来，上海陆续出现了自治性的“房客联谊会”、“自来水管理委员会”、“卫生委员会”。

    居民委员会在上海是一个创举。新政权找到了一条实际的途径通过其政治功能的发挥，将50年代前半期的上海里弄大规模动员起来。张济顺说，自1950年起，遍布上海的11155条里弄就逐步建立了居民委员会。到1954年1月，全市共有居民委员会1847个，居民小组约有3.6万个，居民委员会委员95284人，形成了一个自上而下的覆盖到社会基层的组织网络。“在居民委员会的有效运作下，非单位人群投身政治运动之热烈可说是史无前例。”