国民党将在上海建立一套适应近代化城市的管理制度的期望寄托于警政系统改造上，试图仿效世界上最好的执法机构；共产党则将农村工作中群众运动的智慧在城市复制，二者路径和思路迥然不同。而新旧政权在上海不同时期针对社会的改造出现不同结果，最根本的差异，在于共产党完全恢复了上海这座远东第一城市的造血功能，国民党当时却陷入了噩梦般的鸦片生意中。

    上海解放后，新政权就开始寻找新的税源。在它的统一预算里（包括各级政府的收入），关税、盐税以及农业税的比例在1949~1953年期间显著下降。与此相对应的是“国有企业的利润”以及“工商业税”稳步增长，成为政府收入最重要的两个部分。新税收渠道的开辟增加了政府的收入，同时也使得政府得以投资新的建设项目。

    上海，承担着这两部分新增税收任务的最大部分。尽管从1949年10月起，上海市就开始向中央上缴巨额资金，但是中共中央对上海的期望仍是有增无减。1950年2月，中财委在京举行全国财经会议后，给上海的任务是，在3月份内要征收公债和税收各5000亿。

    因为税收任务在上海的举足轻重，权力需要被高度赋予到一个具有执行能力并且有足够专业知识的人身上，12岁就在会计行当实习生的顾准是难得的人选。当时上海财政与税收是分开的。除财政局外，还有直接税局（商业税）、货物税局。三个局各有副局长，而局长都是顾准。

    时任财政局办公室秘书的陈丹晨回忆说，“我刚参加工作时就站在柜台里给人家开税票。宴席、娱乐、车辆都是要收税的，这是地方税，由财政局收。直接税是商业方面的。街上到处有这三个局的征税布告，布告上局长都有签名，名字还有套红的。所以顾准的名字大街上到处都有。后来把三个局合并了，统称为税务局。”1949年，34岁的顾准，作为中共高级干部掌管了远东最大城市的财政税务大权，与陈毅、潘汉年、方毅等同为上海市政府党组成员，并成为最年轻的副市长候选人。

    居民委员会这样的基层权力组织成熟后，新政权开始逐渐采用居民委员会取代行会。屠基远回忆说，上海根据每个区分成“征税片”。在每一片中，每15个临近的公司形成一个“纳税小组”，五到七个小组形成一个“纳税大组”，二到四个大组形成一个“纳税段”。这样，所有的公司都包含在新体制中了。相比于基于行会的税收系统，这个系统中临近的公司（竞争者）相互间可能更为了解对方的业务，隐匿资产和收入情况因此变得更为困难。在这个四级系统中，较低的三级都是由商人自己，而不是国家官员运作的，这就意味着政府不必承担其运作成本。“然而，与行会组织不同，作为一个整体，这个系统是以政府为中心的。每一个纳税片都由市税务局的某个派出部门领导，负责商业登记、纳税评估、纳税审计、税收征集，以及协调和监管下级段、大组、小组。小组、大组以及段都成了国家税收部门的工具，离开居民委员会的建设，这是不可思议的。”屠说。

    解放初，通行于各城市的税收方法是民主评议法，即规定某一时期的税收总额，分摊到各行业各户，再由各户自报后进行公议确定税额。但顾准认为，这一做法不适应“5000亿”的非常征税时期。如果在上海搞“民主评议”，只有两种后果，一是征收实额低于税法规定的税率，这会使资产阶级占尽便宜；二是征收实税高于税法规定的税率，这就会变成“摊派”。另一方面，由于“民主评议”以工商联为主，这样，这种民主评议既使资产阶级在应交税额上得到照顾，又使它们的阶级组织——工商联和各业同业公会操持税收大权，必定会造成大量的合法逃税……

    “顾准的办法是一套更接近现代税收制度的‘税收专管’。”陈丹晨回