并没有经过御前会议（如果要动用武力必须经过御前会议），而是大隈重信内阁擅自采取的秘密行为。由此，袁世凯便有步骤地通过报纸及外交渠道将“二十一条”的内容透露出去，结果引发了一场轩然大波，“二十一条”立刻成为纽约及伦敦媒体的头条新闻，这也使得日本试图尽快结束同中国的秘密谈判已经不可能。

    美国国务卿在得知“二十一条”的内容后，随即照会中日两国，声明美国对于中日两国所缔结的条约如果有违门户开放政策的话，将一概不予承认。事实上，日本之所以要在第一次世界大战正酣的时候提出“二十一条”，实际上就是要迫使英法美等国势力从中国退出而在东亚实行日本的“门罗主义”，即将中国变成日本独占的利益范围。就当时而言，唯一能够干预并阻止日本在东亚扩张的重要国家也只有美国，美国当时推行的“门户开放”政策正是与日本的图谋格格不入的。

    国内人民在得知“二十一条”的消息后更是义愤难平，国内外各界要求政府对日抗战的电报如雪片飞来，在各方的压力下，谈判陷入了僵局，一拖便是四个月。日本人见在谈判桌上无法取得进展，随后便在东北、山东、福建沿海等地增兵，摆出一副谈判失败即开战的架势，并在5月7日提出最后通牒，限中国在48小时内对一至四号及其福建问题给予日本“满意之答复”，否则就要诉以“必要之手段”。

    1915年5月9日，外交总长陆征祥、次长曹汝霖及中方谈判代表施履本将“二十一条”的最后修订本交给日本公使日置益，危机暂时化解。据当事人曹汝霖后来的回忆说：“当时，我心感凄凉，有一种亲递降表的感觉。”

    尽管是大兵压境之下的城下之盟，但若把日本提出的“二十一条要求”原件和签订后的新约相比，二者还是有霄壤之别的。在各方压力下，日本自行取消了最凶残的第五号要求；要求“所有中国沿海港湾、岛屿概不租借或让给他国”的第四号被删除，改由中国自行声明；第三号中的两条删除一条，第一、二号中的十一条中日本所要求的无限移民及日商课税须得日本领事之同意，“中国方面绝对不能接受”，其他条文不是“留待日后磋商”，就是加进了限制条件，最后签订的实际上只有“十二条”。

    这里有个人需要重点提一下，这就是后来的东北王张作霖。张作霖马匪出身，后来投入军队，民国初年只是巡防营某路的统领，但“二十一条”签订后，袁世凯秘密派段芝贵去了几次东北后，张作霖的势力突然大增，并从德国洋行购买了大量的军械，并声称：“只要有我在，日本人不敢出附属地！”而日本人想在南满、东蒙开发产业，也大都遭到张作霖的阻挠而极少施行。

    张作霖和袁世凯在做事方式上颇有相像之处，两个人都是枭雄，重权术，轻条规，袁世凯对张作霖也有惺惺相惜之感。据袁世凯的女儿袁静雪回忆，当时袁世凯对张作霖极为笼络，每次张作霖来，袁世凯都会在办公室接见，而张作霖当时只是二十七师的师长，按理只能在居仁堂的楼下被接见。袁世凯用张作霖暗中抵制日本人，也成为张作霖成为东北王的开始。

    日本的强蛮恶行引发了中国人民的极大愤怒，当时全国19个省的都督向中央表示支持的决心，他们不断呼吁中央决不屈服日本压力，而总统府也每天都要收到潮水般涌入的信件和电报，一时间民情沸腾，有抵制日货的，有毁家纾难的，民众的爱国情绪日益激昂。就连海外的留学生、侨胞等也纷纷奔走呼吁，坚决反对签订“二十一条”。

    在长达八个多月的抗议浪潮中，日本成为过街老鼠，不仅在经济上受到重大损失，国际上也受到了美国和英俄等国的压力，正如旅美历史学家唐德刚所评价的：“日本虽然费尽心机提出灭亡中国的‘二十一条要求’，弄得臭名昭著，后来也只落得个雷声大