1913年11月初，在国民党被解散后，国会因为议员人数未过半而瘫痪，袁世凯又在11月底搞了一个政治会议，表面上是作为自己御用的咨询机关，实际上是想用它来取代国会。果不其然，国会在一个多月后也被解散，议员们通通被赶回老家。

    袁世凯搞的这个政治会议并不是选举产生，其中由袁世凯指派10人，国务院指派4人，各省各部各派2人，总名额是80人。这80人中，大多是前清的旧官僚名流或立宪党人如杨度、杨士琦等，其中也不乏原革命党人如孙毓筠等，而前云贵总督、李鸿章的侄子李经羲（李鸿章的三弟李鹤章之子）则被袁世凯任命为政治会议议长，张国淦为副议长。

    袁世凯与国会最初的冲突主要是制定宪法问题上，因此在政治会议成立后，袁世凯也想将它变成一个造法工具，但政治会议的性质是咨询机关（有点类似于前清的资政院），最多只能研究研究政策、提供点政策参考之类的（如建议将国会和地方议会解散便出自于它的手笔），因此他们便建议袁世凯组织一个临时的“约法会议”，来专门从事“增修约法”一事，也显得名正言顺。

    袁世凯觉得这个建议还算可行，于是又在1914年3月18日召开“约法会议”，以孙毓筠、施愚为正副议长，准备在袁大总统的指导下制定一部新约法，以替代南京临时政府制定的临时约法和流产的天坛宪草。

    “约法会议”总共有57人，在经过一个半月的忙乎后，便在当年5月1日公布了一部新的中华民国约法，姑且称之为“袁记约法”。这部新的“根本大法”对原来体制做了重大修改，立法机关由原来的参众两院改为一院制，即传说中的“立法院”（因为袁世凯到死也未曾组织过一届立法院）。

    鉴于组织立法院是一项极其艰巨的任务，因此在立法院未建立之前，就改由“参政院”代行立法职权。参政院的院长为副总统黎元洪兼任，副院长为汪大燮，参政员73名，而之前的政治会议也就寿终正寝。

    各位，参政院和立法院的根本区别就在于，立法院乃是通过选举产生后行使立法职能，是民众的代议机关；而参政院的诸公则是由袁总统钦定，实际上是以咨询机关的名义代行立法权。你说这参政院有用吧，它不过是个御用结构；但你要说它没用吧，它还实实在在制定了数十种法律，譬如森林法、出版法、国籍法、著作权法等等，这些法律可都成了后来几个政府制定新法的蓝本，即便是和现在的法律相比，也已是相差无几。

    参政院所制定的法律中，最为人诟病的莫过于1914年底制定的那个《大总统选举法》，那简直就是中西合璧又奇形怪状，助纣为虐且为虎作伥，可谓前无古人，后无来者，世界上就再也找不到第二部。

    这个《大总统选举法》有两怪，第一怪是大总统的任期，一任十年长得过分且不说，还可连任，而且连任几次也无规定，几乎可以理解成终身制；第二怪是现任大总统有权推荐下一任总统候选人，只需事前用嘉禾金简封着，密储于大总统府的金匮石室中藏着，等大总统死了，再去开启。袁世凯搞的这套玩意，其实就是雍正皇帝在一百多年前搞的秘密建储。如此一来，袁世凯要传妻传子，谁知道？

    参政院何以会制定这样一部稀奇古怪的选举法呢？原因很简单，因为前面那个“根本大法”已经将之前的责任内阁制改成了总统制，而且还不是一般的总统制，是“超总统制”。在这个制度下，袁世凯不仅掌握了所有的军政大权，就连总统的任期、候选总统的推选等也都大大超越了一般总统的权力，简直就是无法无天了。

    换句话说，袁世凯由于苦于之前的“超议会制”对行政权特别是总统权的限制，所以这次改制不仅夺回了原属于总统的各项权力，而且还变本加厉，几乎要与日本伪君主