句话，就是强化皇权，限制外戚。即用行政改革的方式，让他的个人意志迅速成为国家的主体思想，并且渗透到国民经济的各个角落之中。

    首先一条，就是加强中央对方的行政控制。

    东汉在建国的时候，大体的国土面积与西汉差不多，国家以郡县作为地方政权，全国一共有118个州郡，从地方区划的数目上看，东汉的地方郡县数量远远大于西汉，这正是为了分散地方的权利，保证中央对地方的绝对控制权。与此同时，汉武帝时期曾经临时设置的十三道刺史，被刘秀改革为常设机构。刺史负责治理其境内的管理，并且有领兵、发兵的权力，传统的地方州郡官员，其权力已经被大大地削弱。同时，刘秀因为人口减少，在全国开始了“县城合并”运动，在全国裁撤了大批地方县城，将县城合并，以集合人口，全面进行恢复经济的工作。

    汉光武时代开国的地方官员们，身份和西汉初期开国也有很大不同。西汉初期开国，在地方官员的任用上，都是老成持重的当地名流，成分比较单纯。到了刘秀时代，地方官的成分非常复杂，既有王莽时期的旧官员，也有皇室宗亲，功臣宿将之后，因为人员比较杂，所以隐含的麻烦也比较多。王莽时期的这些旧官员们，和前朝之间有着千丝万缕的联系，这些人固然有非常丰富的治理地方的经验，但是前朝的陋习也非常严重，尤其是在掠夺百姓和贪赃枉法上，许多人都是“老手”，这些人既要用，更要监督。而皇室宗亲与功臣宿将，他们的问题却是“马上得天下，马上难治天下”，这些人大多数是军人出身，最大的优点是打仗，治理地方本身就不是他们的长处，有时候一些简单粗暴的办法，反而会好心办坏事，造成适得其反的效果。所以设立刺史制度，对地方官员进行监督，最大限度地削弱地方官员权力，不给他们专权的机会，也就显得尤其重要了。

    在地方职权进行调整的时候，东汉帝国的中央机构也在进行改革，东汉的官制，主要沿用了西汉的三公九卿制度，即司徒、司空、太尉三者称三公，但是在具体的职权上，东汉却进行了大力的削减。和西汉时期三公往往有“太师”“太保”“太傅”等名誉爵位不同的是，东汉仅仅保留了“太傅”。东汉的九卿，和西汉不同，完全被划入了三公的附属之中，从表面看，这样是加强了三公的权利，但事实上刘秀却是“阴坏”。一是刘秀一反西汉时期让周勃、陈平等开国元勋担任丞相的做法，在他的政府里，开国元勋一律不能担任三公。而在权利上，三公其实也大为缩水，刘秀的各项统治政策，大部分都是由尚书台来实行，三公其实更多的时候，是一种名誉性的职位。

    而刘秀在中央政权上的新发明，就是著名的“尚书台”。尚书在西汉的时候就有，但那时候的尚书，只不过是少府的一个办事机构，甚至没有单独的名分，到了刘秀时期，尚书的权利迅速扩大，尚书台设主官一人，称尚书令，下面有副主管——尚书仆射，外加左右二承。下面的曹史等各级官员，共有62人。在东汉时期，尚书台才是国家权利的最高核心，他们位高权重，朝廷决策，机密谋划，赏罚官员，都是由尚书台来运作，三公的职权大部分都被他们取而代之。而对比鲜明的是，尚书台的官员品级并不高，这样一来，三公有高位而无实权，尚书台有实权而无高位，两家互相牵制，刘秀的皇权，也就可以从中掌控，高枕无忧。为了统一中央威权，刘秀可谓煞费苦心。

    这种强化个人威权的做法，在东汉开国的时期，不但没有引起下面的抵触，反而引起了举国的拥护，因为尚书台的官员，虽然品级低微，但大多数都是来自于和功臣宿将关系密切的官员，上上下下早已经形成了盘根错节的关系。所以位高无权的三公和位低权重的尚书台之间，开始也就能形成“和谐”局面。但是从当时恢复国民经济的角度说，尚书台的