这篇论文的主题不是所谓意志自由，不是这个与那被误称为哲学必然性的教义不幸相反的东西。这里所要讨论的乃是公民自由或称社会自由，也就是要探讨社会所能合法施用于个人的权力的性质和限度。这个问题，很少有人用一般性的说法予以提出，更从来没有人用一般性的说法加以讨论，但是它却在暗中深刻地影响着当代一些实践方面的争论，并且看来不久就会被公认为将来的重大问题。它远非什么新的问题，从某种意义说，它几乎从最远的年代以来就在划分着人类；不过到了人类中比较文明的一部分现在已经进入的进步阶段，它又在新的情况下呈现出来，要求人们给以一种与前不同而且较为根本的处理。

    自由与权威之间的斗争，远在我们所最早熟知的部分历史中，特别在希腊、罗马和英国的历史中，就是最为显著的特色。但是在旧日，这个斗争乃是臣民或者某些阶级的臣民与政府之间的斗争。那时所谓自由，是指对于政治统治者的暴虐的防御。在人们意想中（除开在希腊时代一些平民政府中而外），统治者必然处于与其所统治的人民相敌对的地位。

    所谓统治者，包括实行管治的“一夫”，或者实行管治的一族或一个世袭阶级，其权威系得自继承或征服；无论如何，他们之握持权威绝不视被管治者高兴与否；人们对其至尊无上的地位从不敢有所争议，或许竟不想有所争议，不论会采取什么方策来预防其压迫性的运用。他们的权力被看作是必要的，但也是高度危险的；被看作是一种武器，统治者会试图用以对付其臣民，正不亚于用以对付外来的敌人。在一个群体当中，为着保障较弱成员免遭无数鸷鹰的戕贼，就需要一个比余员都强的贼禽受任去压服它们。但这个鹰王之喜戕其群并不亚于那些较次的贪物，于是这个群体又不免经常处于须要防御鹰王爪牙的状态。因此，爱国者的目标就在于，对于统治者所施用于群体的权力要划定一些他所应当受到的限制；而这个限制就是他们所谓自由。谋取这种限制之道有二。

    第一条途径是要取得对于某些特权即某些所谓政治自由或政治权利的承认，这些自由或权利，统治者方面若加侵犯，便算背弃义务，而当他果真有所侵犯时，那么个别的抗拒或者一般的造反就可以称为正当。第二条途径，一般说来系一个比较晚出的方策，是要在宪法上建立一些制约，借使管治权力方面某些比较重要的措施须以下列一点为必要条件：即必须得到群体或某种团体的想来是代表其利益的同意。上述两种限制方式之中，第一种曾在多数欧洲国度里迫使统治权力或多或少有所屈服；第二种却未能这样，于是要求做到这种限制，或者在已经达到某种程度之后还要求更加完全，就到处都成为爱好自由的人们的主要目标。从历史上看，只要人类一天还满足于以另一个敌人去攻斗一个敌人，还满足于在多少有些有效保证足以对付主人的暴虐的条件之下便由一个主人来统治自己，他们就还没有使自己的渴望超越这点之外。

    但是，在人类事务前进过程中来到了这样一个时代：人们对于管治者之成为一种独立的权力而在利害上与他们自己相反对，已不复认为是一种自然的必要。他们看到，国家的各种官府若成为他们的租户或代表，可以随他们的高兴来撤消，那就要好得多。他们看到，只有那样，他们才能享有完全的保证使政府权力永不致被妄用到对他们不利。

    这个想使统治者出于选举并且仅任短期的新要求，逐渐变成了平民政党——只要哪里有过这种政党——所致力的显明目标，在相当不小的程度上代替了以前仅要限制统治者的权力的努力。

    随着这种要使统治权力出自被统治者的定期选择的斗争的前进，有些人开始想到，从前对于限制权力本身这一点倒是看得过重了。那（看来可能）原是用以抵制在利害上惯于和人民反对的统治者