中央与地方间的距离，造成统治命令贯彻上的困难，尤其遥远的齐、燕及荆楚，几乎不可能贯彻法治主义，因此还是保持着半独立的封建制度。

    中央集权，成功中暗藏危机

    当秦国在雍岐一带重行建国时，在组织结构上仍承续祖先蜚廉、恶来的传统武风，一直维持着部落式的战斗团体组织为强化各部落的机动性和独立性，在统治管理上便相当松懈，全赖领导者的个人魁力以作整合因此，建国以来其战斗力虽强，国力则一直未能作强有力发挥只有像秦穆公般的英雄人物出现，秦国在国际舞台上才有较高的表现，秦穆公去世后，便又停滞了下来。

    秦孝公时代的商鞅变法，是秦国文明发展的另一个高峰。他运用其父亲秦献公时代设计的地方基层组织——什伍制度，加上实行连坐法，使原本松散的部落组织，成为关系密切并可以相互监督的基层团体。十年后的第二次变法，更以郡县制度使传统的战斗部落集团正式解散，各部落的武装部队改由秦王室直接指挥，彻底达成中央集权的军队国家化。

    这不但是秦王室建国以来从未有过的经验，也完全不同于数千年来华夏文明的传统式平行政治组织，就算周公旦所创制的宗法和封建制度，在结构的严密上也无法和其相提并论。

    换句话说，商鞅的改革，是纯理论逻辑推论下的设计，可以说是空前大胆的尝试，全无前例可循。因此，秦孝公和商鞅在执行上是非常的小心谨慎。

    （有关其过程及细节，在拙著《秦公司兴亡史》中有较完整描述，以供参考。）

    幸好秦国是移民式部落组织，本身没有什么包袱，思考上较为单纯，加上武装集团一向较服从指挥的传统习性，使秦孝公和商鞅连续两次“大地震式的改革运动，尚无太多的阻力。”

    作战式部落集团一向便较富积极性和行动力，变法以后，所有军士全归中央统一管理，力量更为集中，所以自秦惠王、秦昭襄王起，一直到秦王政初年，秦国的声势一直迅速膨胀。

    配合这股力量，秦王室当局不停地发动更多更大规模的战争，不但使秦国的版图跟着飞快成长，统治人员也迅速增加，加上各地方结构日益复杂化，于是中央集权式的统治效率开始遭到严重的挑战。

    秦昭襄王时代，便曾在韩、赵两国的新占领区上试行郡县制度，试图和秦国本土建立同样的管理模式。但到了吕不韦和秦王政期间，由于占领区急速膨胀——特别是较远的齐、燕、楚地，根本无暇作较有系统的规划，只得暂时维持军事占领方式、未曾纳入秦王室中央集权的体制中。

    统一六国的政治规划，虽然一直控制在外籍政团手中，但真正指挥作战的，仍大都是本土派的部落领袖，因此在完成征讨后，负责镇守新占领区的，便是这些作战军团的将领。为了有效达成任务，他们也大多能和被征服国家的残存政治势力保持相当程度的合作态度，所以对各地区的情形反而能有较多实际的认识。

    新旧党争，暴露新政权问题

    秦王政称帝，新皇朝成立后，以丞相王绾为首的本土派领袖，便向秦始皇提出建议：

    “我们刚刚并吞了各国，一统天下，版图增大很多，尤其燕、齐、楚地相当遥远，最好先设立诸侯王，以建立永久的统治根基，因此请立诸皇子为王，以有效统领新增加的版图及各国族民。”

    但是，对主政的外籍政团而言，秦国的现行体制才是他们的理想，秦国有能力统一全中国，更是他们最为骄傲的成就。况且，传统的封建制度，一直是他们最为摒弃、认为最不合理的现象，应该加以彻底的改革，如果又恢复封建体系，他们也很可能再度成为“无权阶级”。因此，只有彻底维持现行的郡县制度及官僚系统，才是他们的执政理念，也是他们投入热情及生命