探究农民的负担问题，不能不正视农民所处的社会经济环境，也就无法回避一个严酷的事实，这就是，中国亿万农民至今还生活在城乡分割的二元经济发展的结构之中，他们每天都面对巨大的精神和经济的压力、强烈的心理失落以及沉重的思想苦闷。绕开农民负担制度上的原因，来谈减轻农民负担就等于没说。

    在新中国刚刚建立的时候，中央政府的主要精力是用在了解决城市失业和通货膨胀，用在了即将开始的工业化发展等重大经济问题上，无力照顾地方财政开支，也无暇顾及地方建设，因此，中央对地方政府参与农民利益的分享十分宽容，允许各地在征收农业税正税的同时，按一定比例征收农业税地方附加。这种地方附加，尽管有着最高限额的规定，但它显然不能满足乡村财政开支的需要，于是各种各样的变着花样的摊派随之而出，不久便相当严重。

    通过查阅当时的文件我们了解到，解放以后第一个提出“农民负担”的，是那时负责农业工作的廖鲁言。一九五二年十月二十一日，他向党中央、毛泽东主席所报告的《关于乡村财政、农民负担、乡村小学教育及乡政工作的情况和意见》中反映，各种乱收费现象已经在各级新政权中开始出现。根据六十一个乡的实地调查，他发现，国家公粮、地方附加、抗美援朝捐献和乡村摊派四项税费合计，就已占到农民常年产量的百分之二十一点五三，除此而外，还有许多数目难以估计的项目，例如，银行、贸易、合作社、邮政局、新华书店等涉农系统，都以“发展业务”为幌子，强迫农民“认购”与“乐捐”。群众意见很大，说乡村干部已经成了卖画的、卖邮票的、卖红茶的、卖粉条的、卖税票的，影响极坏，已经造成农民“苛重的负担”。

    廖鲁言的报告引起了毛泽东主席的重视，中央政府随之做出专门规定，严格控制农业税地方附加，限定地方附加不得超过正税的百分之十五，并随同农业税附征。

    可是，各地政府由于有着地方利益的驱动，不但如数向农民征收中央规定的农业税地方附加，各种各样的乱摊派依然禁而不止，甚至比原先还要严重。

    毛泽东主席了解这个情况后，甚为不安。为平息农民的不满，当即指示政务院做出一个釜底抽薪的断然决定：取消一切附加税，把乡村干部的津贴、乡村政府的办公费及教员薪资统由国家财政包下来；坚决禁止再以任何形式向农民摊派；乡村举办社会公益事业，必须基于群众的完全自愿，有条件地允许自筹经费，并规定这种自筹经费不得超过农业税正税的百分之七。

    当时政务院的这个决定，被简称为“包”、“禁”、“筹”的三字方针。这一措施不但从根本上减轻了农民负担，调动了刚翻身的农民的生产积极性，也充分体现出蒸蒸日上的新中国的优越性，农民们无不拍手称好。

    但是，新中国刚刚成立，朝鲜战争就不期而遇，紧接着，以美国为首的西方国家又对中国实行了“经济封锁”，面对如此内忧外患，当时的中国再不可能做到从容和妥善地走进社会主义。

    而且，迫于那种形势，我们这个经济落后的农业大国似乎也就只能选择以优先发展重工业来“自立于世界民族之林”。这种国家工业化的积累，除了让农村和农民做出牺牲外又是别无选择的。可是要把中国农民的劳动剩余价值转化为城市工业资本的原始积累，如果没有一种特殊的制度和组织上的安排，任何政府也休想解决从高度分散的四亿农民手中获取农业税剩余所引起的矛盾,因此，分到土地不久的中国农民，就在中央政府有计划的组织下，一步步走上了集体化，用毛泽东一句十分形象的话说，“满头乱发没法抓，编成辫子就好抓”了。于是，服务于国家城市工业化的农村高度集体化的基本制度，逐渐形成了。在这种高度集中的垄断经济体制下，为了不让农