刘邦军进入咸阳，首要难题是如何面对庞大无比的帝国遗业。

    无论事先如何自觉胸有成算，刘邦们入城之后还是乱得没了方寸。关中的连绵胜迹，大咸阳的宏阔壮丽，使这些大多没进过京畿之地的粗朴将士们大为惊愕，新奇得一时晕乎乎找不到北了。尽管有武关整肃在先，士卒们还是弥散于大街小巷，抢劫奸淫时有发作，整个大咸阳陷入了惊恐慌乱，民众乱哄哄纷纷出逃。刘邦虽说做亭长时领徭役入关中曾经进过咸阳，也偶然遇见过一次始皇帝出巡，但却也从来没有进过皇城。张良萧何陆贾郦食其等名士与将军，也是个个没进过皇城。进咸阳的当日，刘邦顾不得整肃约束部伍，立即与一班干员兴冲冲进入皇城观赏，可一直转悠到三更，还没看完一小半宫室。刘邦万般感喟，大手一挥笑道：“这皇城大得没边，嫔妃侍女多得没数，索性今夜住进来乐一回！”随从将士们立即一阵万岁狂呼。旁边张良却低声道：“沛公此言大是不妥。项羽军在后，不能失秦人之心。”刘邦蓦然省悟，却见旁边樊哙黑着脸不做声，于是笑骂道：“如何，你小子美梦不成，给老子颜色看了！”樊哙气昂昂道：“先生说得对！沛公光整肃别人，自家却想泡在这富贵乡不出去！”刘邦一阵大笑道：“好好好，走！出去说话。”

    回到幕府，中军司马报来乱军抢劫奸淫的种种乱象。刘邦大皱眉头，当即深夜聚将，会商善后之法。将军们纷纷说秦王子婴是后患，不杀子婴不是灭秦。刘邦心智已经清醒，重申了与楚怀王之约与义兵之道，说子婴是真心出降，杀降不祥，杀子婴只能自绝于关中。最后议定，将子婴“属吏”，待禀明楚怀王后再作决断。属吏者，交官吏看管也。之所以如此决断，并非刘邦真正要请命楚怀王，而是顾忌项羽军在后，自己不能擅自处置这个实际是帝国名号的秦王。

    此事刚刚决断，一直不见踪迹的萧何匆匆来了。刘邦大是不悦道：“入城未见足下，也去市井快活了么？”萧何奋然一拱手道：“沛公，我去了李斯丞相府。”刘邦揶揄笑道：“如何，趁早抢丞相印了？”萧何没有笑，深深一躬道：“沛公，我去查找了天下人口、钱粮、关塞图籍，已得数车典籍。我等两手空空，何以治理郡县？”刘邦恍然大悟，起身正容拱手道：“萧兄真丞相胸怀也，刘季受教。”

    再议诸事，将军谋臣们已经狂躁大减，遂理出了行止三策：其一，降楚之秦国君臣一律不杀；其二，全军开出咸阳，还军霸上；其三，废除秦法，与秦人约法三章，稳定关中人心。萧何率一班文士立即开始书写文告，天亮之际，约法三章的白布文告已经在咸阳纷纷张挂出来。天亮后，刘邦又带着萧何，亲自约见了咸阳国人中的族老，倡明了自己的定秦方略与约法三章。未了，刘邦高声说：“我所以入关中，为父老除害也！我军不会再有所侵暴，父老们莫再恐慌！明日，我即开出咸阳，还军霸上！待诸侯们都来了，再定规矩。”很快，咸阳城有了些许生气，开始有人进出街市了。

    这约法三章最为简单，全部秦法尽行废除，只约定三条规矩：其一，杀人偿命；其二，斗殴伤人治罪；其三，盗抢财货治罪。其时之文告用语更简单：“与父老约，法三章耳：杀人者死，伤人及盗抵罪。余悉除去秦法。”此等处置，全然应急之策，其意只在彰显刘邦灭秦的大义之道：入咸阳，存王族，除苛法，安民心。无论后世史家如何称颂，约法三章在实际上都是一种极大的法治倒退，而绝非真正的从宽简政。数年之后，刘邦的西汉王朝在亲历天下大混乱之后，几乎悉数恢复了秦政秦法，足证“约法三章”之随机性。

    约法三章的同时，萧何给所有的咸阳与关中官署都发下了紧急文告，明告各官署“诸吏皆案堵如故”。也就是说，要所有秦官秦吏依旧行使治民权力，以使郡县乡里安定。如此一来，已经占据关中大半人