“西安事变”后，国共二次合作形成。1937年1月13日，高岗护送毛泽东率中央机关进驻延安，他协助中央军委二局选择中央领导住所和安排保卫工作。15日，中央政治局召开会议，高岗参加讨论进驻延安后的工作。毛泽东针对有些人看不起“贫瘠”的陕北说：“我们的延安很美啊！”“不要小看延安这个地方，我们走了二万五千里，几乎把所有的根据地都掉光了，只剩下了这块落脚地。这是我们的资本，我们要在这扎根，学汉高祖刘邦建立根据地。”党中央奠基延安后，全国抗日情绪日益高涨，时代的主流转向延安，斯诺在《西行漫记》中说：“中国最近发生的历史性的变化——共产主义运动，竟然选择在这个地方来决定中国的命运，不可不谓恰当。”

    一、新民主主义社会建设

    1937年3月，为了团结抗日，为了建立抗日民族统一战线，中共中央给国民党三中全会复电中，主动提出五条要求和四项保证，承认“国民党在全国领导”的地位，陕甘苏区改为特区，撤消苏维埃中央政府，实行民主制度，“停止赤动”和“没收地主土地”，红军改为国军，受南京中央军委领导。但是国民党政府在特区领导人选等问题上，悬而不决。5月，党中央决定将西北办事处改为特区，并设保安司令部实施行政和保安职能。经过几个月的努力协商，9月6日陕甘宁边区政府正式成立，设主席团，林伯渠任主席，张国焘副之，高岗、秦邦宪、董必武、马明方等7人为主席团成员。首府设在党中央驻地延安，管辖陕甘宁交界23个县。边区政府成立之后，制定了各种法规，为建立抗日民主根据地奠定了政治、组织保证。马文瑞说：“陕甘宁政权，为新中国的创造铺下第一块基石。”

    “延安是共和国的老根”。延安时期，我党总结了成功和失败的经验教训，找到了具有中国特色的阶级和民族的解放道路，把中国革命从这里引向了胜利！陕甘宁边区政府成立后，根据当年5月召开的全国党代表会的精神，采取一系列措施，加强边区民主政治共和制建设，高举民主政治旗帜，团结一切爱国党派、爱国人士，巩固和扩大抗日民族统一战线，吸收坚决抗日的、在群众中有威望的人员到边区政府中负责工作，改变了过去政权中由清一色共产党员办事的做法，以“民主政治”对抗“独裁统治”，吸引了革命力量。

    为建立边区民主政治制度化、法律化，成立了法制起草委员会，高岗任主任，负责领导法律法规研究和起草工作。边区先后召开四次参议会，制定颁布了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》、《陕甘宁边区施政纲领》、《议会及行政组织纲领》、《选举条例》《惩治汉奸条例》、《婚姻条例》、《惩治贪污条例》等，全边区普遍实行民主普选制度，只要是爱国抗日的人们，不分阶级、党派、性别、民族、宗教信仰等，还有外国籍的人，都有选举权和被选举权。在普选的基础上召开各级参议会，选举产生乡、县和边区三级参议会及其领导，选举产生政府组成人员，从而奠定了民主政权的群众基础。

    1939年1月17日至2月4日，边区召开第一届参议会，出席议员145名。高岗主持了大会，政府主席林伯渠以及各厅、局、院分别作了报告。会议上高岗高度赞扬了两年来，在实施民主政治建设、抗战建国纲领的原则，贯彻毛主席提出创建陕甘宁边区抗日根据地“模范区域”的号召，各条战线上取得重大成就，提出今后民主共和国的建设任务。大会通过了高岗主持起草经党中央批准的《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》和政府组织条例、选举条例、参议会组织条例、高等法院组织条例等法规性文件和发展经济、教育等议案提交参议会讨论。抗战时期“施政纲领”对边区实行三民主义作出28条规定。“纲领”经讨论一致通过公布实行，作为“边区一切工作的准绳”。