延安成了中共中央所在地和陕甘宁边区的首府，共国两党实现合作抗日建国，蒋介石的国民政府承认陕甘宁边区作为国民政府管辖的一个特区。但是蒋介石并没有放弃吃掉共产党，取消边区，消灭革命力量的野心。陕甘宁边区四周国民党军驻扎得满满的，对边区形成包围态势。蒋介石将较同情共产党的东北军、西北军调离陕西，把他的嫡系胡宗南调来陕西布防边区南面，西边有马鸿逵，北面有二十二军和傅作义的军队，共约30万兵力，东面日军陈兵黄河东岸，虎视眈眈。中国共产党也清楚地认识到实现国共合作，巩固和发展统一战线，保卫中共中央和抗日民主策源地——陕甘宁边区的安全，并“造成抗日和民主的模范区”，没有强大的武装力量，没有枪杆子是不可设想的。正如毛泽东说：“枪杆子里面出政权”。“军人是国家政权的主要成分，谁想夺取国家政权，并想保持它，谁就应该有强大的军队。”高岗在边区工作中把毛泽东的这一英明论断落到实处。

    一、致力部队建设

    1937年7月17日开始，国民党以蒋介石、张冲、邵力子为代表；中国共产党以周恩来、博古、林伯渠为代表，经过多次谈判均无结果。在上海吃紧的情况下，蒋介石被迫同意中共的条件，最后在庐山达成协议，将工农红军改为国民革命军第八路军，隶属国民党军委会。中共中央军委于8月25日发布命令，红军改编为八路军(后称十八集团军)，下辖三个师，即一一五师、一二0师(以陕北红军和一方面军部分改编的)、一二九师，共4万多人(一说3万多)，实际大于这个数字。红军改为国民革命军八路军时，一些人对更换着装、领章、帽徵等接受不了。高岗亲自给一些干部战士做工作。他说：“我们共产党和红军，要解放全中国是实质，是红军的目的，改个名堂，换个帽子，变不了我们的心是红的。为了打日本，救中国，改个番号，换个着装，有利于抗战，没有改变性质，别在感情上通不过去……”

    红军主力改编时，将一部分地方武装改编为八路军和充实了主力，其中有些作为八路军留守处部队，一部分改编为保安部队。但是，八路军主力改编后，开往抗日前线作战，边区的留守处部队(一二九师的七七0团，一二0师的七一八团)和保安部队，数量少，装备差，素质低，而任务却很繁重，远不能承担后方保卫的任务。当时，国民党政府不给留守部队番号，也不委任领导，企图取消边区的武装力量。

    1937年5月，陕甘宁特区成立，中央军委决定成立保安司令部，任命高岗为司令员。9月6日，陕甘宁边区政府成立，保安司令部正式对外宣布。高岗仍任保安司令部司令员、政治委员兼公安处长，谭希林为参谋长，吕振球为政治部主任，统领地方武装和保安部队。

    从此，高岗担任着用枪杆子保卫党中央、保卫边区、保卫革命胜利果实和人民既得利益，保卫抗战大后方建设的重任。他根据毛泽东“重新编制保安部队，肃清汉奸和捣乱分子，造成抗日和民主的模范区”的指示和洛川会议决定“扩大红军”的精神，集中全力抓紧整顿和扩建保安部队，加紧培养训练，提高战斗力，以适应大部队开上前线后，加强巩固抗日根据地需要，着手发动群众，动员参军，扩大八路军留守处部队和保安部队，改造赤卫军组织。其间，收留一部国民党军一些散兵游勇和小股起义队伍，扩充红军。如高岗派慕生忠到绥德收编国民党吴堡一支暴动队伍，时自称“黑军”(内有各联保武装)遂改编为抗日游击队并委任领导。

    他按照地方部队、游击队和警卫部队的战斗力和政治素质等情况，分别改编为保安基干大队、县保安大队和警卫队。首先组建起关中、庆环、三边、神府和延属等保安司令部(后称警备司令部)和10个基干保安大队，23个县均建立保安大队和若干警