进”及可怕的三年大灾害之后，1962年中央政策再度大转弯，在1月份召开的“七千人大会”上，中央强化了集中制和全国一盘棋的思路，随后从地方收回了绝大多数原来下放的权力。

    ——接着又是大放权。1966年，毛泽东在杭州政治局会议上提出“虚君共和”的口号，在他看来，中央政府只应是个象征性的“虚君”，经济实权还是应分散到各地区去，用他的话说就是“连人带马全出去”。于是，又是一轮手忙脚乱的大分权。这之后，紧接着就爆发了“文化大革命”，国民经济已无效率和秩序可言。

    如此集了再放，放了再集，最终造成的局面是，中国经济陷入“一放就乱，一乱就收，一收就死，一死再放，放了再乱”的恶性循环。它实际上表明，在集中计划体制内寻找集权与分权之间的平衡，无论在经济意义上还是政治意义上，都是一项不可能完成的任务。在这一个时期，以孙冶方为代表的一些经济学家一直都反对把“体制下放”作为经济管理体制改革的主要措施。早在1961年，孙冶方就指出，经济管理体制的中心问题，不是中央与地方的关系、“条条”与“块块”的关系，而是“作为独立核算单位的企业的权力、责任和它们同国家的关系问题，也即是企业的经营管理权的问题”。“文革”期间，孙冶方的这一理论被认为是修正主义，理所当然地遭到了批判。

    1978年之后，随着改革开放的展开，放活企业成为一种共识，从十一届三中全会之后，对企业的放权让利便成了改革的主轴。而与此同时，由于中央财政十分羸弱，已无力大规模拨款投资，所以中央也大胆地向地方放权，比如在南方开辟特区，从1980年起推行“分灶吃饭”的财政包干制度，此外还批准了一些“计划单列”的城市，给予地方更多的权力。对于这一系列政策的得失优劣，后世有截然不同的评价，不过其形成的局面却是大家都看到的，那就是，充分发挥了地方政府的经济发展积极性，出现了万马奔腾的亢奋景象。与此同时，也出现了地区之间以邻为壑、互相封锁和分割市场的“诸侯经济”，更严重的是，造成了“地方肥，中央瘦”的财政格局，中央财政在财政总收入的比例逐年下降，竟成了“讨饭财政”。

    对于这样的改革景象，如何判断，是否需要修正，怎样从理论的层面上进行阐述和评价，成了经济理论界的一个大难题。当时的理论界形成了多派意见，其中之一是“放权派”，主张中央政府对地方政府和企业统统实行放权让利；另外还有“收权派”，主张维持中央高度集权的计划经济体制。从现有的资料看，身在耶鲁的吴敬琏是第一个提出不能把改革与放权简单等同的中国学者。

    他认为，不应笼统地提倡放权或收权，而应区分“行政性分权”和“经济性分权”（亦称“市场性分权”）两个概念。所谓“行政性分权”是指中央把权力下放给省、市、县政府，由地方行政机构对整个经济进行管理的经济；而“经济性分权”是指，由企业根据市场价格信号进行决策。吴敬琏认为，“行政性分权充其量只不过使企业从原来中央机关的附属物变为地方行政机关的附属物，并不能使企业成为独立的商品生产者，也不能改善经济机制。所以，在保持命令经济框架不变的情况下实行分权，损害了计划经济所要求的政令统一。因为，用行政命令配置资源是计划经济的本质要求。如果不是这样，而是在命令经济框架下实行层层分权，其结果只能是政出多门，使整个经济陷于混乱”。因此，他认为，“分权的命令经济是一种最坏的命令经济”。

    由以上的理论阐述，吴敬琏得出了一个十分重要的结论：不应当笼统地把改革的目标规定为“分权”，而应当区分性质不同的两种分权，即建立在市场经济基础上的分权型经济（经济性分权）和保持计划经济框架的分权型经济（行