从1966年冬天起，“文化大革命”开始“合法”进入工交、财贸、农业、科研等生产业务领域，“停产闹革命”风行全国。就在这时，“安亭事件”的发生地上海又爆发了一件震撼华东、影响全国的大事：1967年1月初，《文汇报》、《解放日报》中的造反派相继“夺权”，宣布“接管”报社。随即，“工总司”等上海市造反派组织联合召开“彻底打倒”中共上海市委大会，将原上海市的所有党政大权统统“夺”下，取而代之。

    对“一月夺权”的首要目标中共上海市委，周恩来一直是信任、肯定的。“红卫兵运动”中，他曾几次明确表示上海市委“是革命的”。“安亭事件”后，他仍设法维护上海市党政领导的权威。但是，由于上海“一月夺权”符合“一个阶级推翻一个阶级”的“无产阶级专政下继续革命”的理论与实践，因而得到毛泽东的肯定和支持。之后，全国各地纷纷效仿，山西、山东、贵州、黑龙江等省市的造反派也先后宣布“夺权”，原来省、市主要领导人被作为“走资本主义道路的当权派”打倒，原有的党政机构多陷于瘫痪。

    对这样的形势，周恩来是有自己的看法的。

    首先，周恩来不赞成把各地区、各部门的所有党政领导都视为“走资本主义道路的当权派”而打倒。他的这个观点，也是在“红卫兵运动”中多次阐明了的。为使这一观点站住脚，周恩来在许多场合都着意强调建国十七年来党领导下各个地区、各条战线所取得的成绩，认为这是主流，反对一概怀疑、一概否定。

    其次，周恩来始终主张各地区、各部门所“夺”的是“领导文化大革命运动”之权，而不是党、政、财、文等业务之权。或者说，他对所谓“全面夺权”是有保留的。在这个问题上，周恩来的一些讲话与江青等中央文革小组成员的讲话存在明显差别，甚至相悖。

    再次，周恩来明确反对夺中央要害部门的领导权，强调国防、外交、公安、财政的业务大权属中央，群众组织不能夺。这是因为周恩来意识到“全面夺权”的浪潮必然要冲到北京，影响国务院。后来事态的发展证明这种担心是有道理的。

    随着“全面夺权”迅速蔓延、深入，其灾难性后果很快显露出来：大批党政领导干部被群众定性为本地区、本部门的“资产阶级代表人物”而停职、“罢官”；各路“造反派”为争权、抢权结成宿怨，以致彼此动武，酿成流血事件；由于各级党政机构陷于瘫痪、半瘫痪状态，造成业务指挥系统失灵，国民经济首先是工业交通部门损失加剧，面临停滞威胁。

    这时的党中央，实际上已经很难控制急转直下的形势。为此，周恩来想方设法，采取措施，保证从上到下各级经济指挥部门的存在与运作。2月下旬，首先成立了由他本人主持的国务院业务办公会（对外用“国务院业务小组”、“国务院业务组”名义），成员有李富春、陈毅、李先念、谭震林、聂荣臻、谢富治、余秋里、谷牧等，在极端不利的条件下，努力维系中央一级经济领导机构的运转。之后，周恩来提出，无论如何要在3月份解决省级生产指挥部门，以便领导和推动“抓革命、促生产”。3月中旬，他又起草了中共中央、国务院、中央军委电报稿，在全国推广北京市怀柔县成立“抓革命、促生产第一线指挥部”的经验，要求迅速建立起县级生产指挥机构。鉴于在“夺权”高潮中各级党委和行政业务部门瘫痪、大批领导干部受到冲击而无法工作的情况，周恩来从这时起，亲自主持制定中央及地方各系统、各部门的军管方案，提出在军管会领导下，成立起两个班子，一个领导运动，一个负责生产业务。为了提高和维护仓促上阵的军管会的权威，周恩来强调：无论如何，要树立军管威信，坚持军管有效；不管哪一派，都要遵守军管规定，不能允许派别组织的权力比军管会的还大。