新宪法生效了。但这种生效，正所谓“千呼万唤始出来，犹抱琵琶半遮面”。也就是说，批准是有条件的。马萨诸塞、新罕布什尔、弗吉尼亚等等都要求新宪法正式运行后增加《权利法案》。这些条件是附在通过联邦宪法的决议上的，是不能不还的“立法债”。北卡罗来那更是坚持先增加《权利法案》后批准宪法。何况这也不是某几个人的意见，很多人都对联邦宪法缺少保障公民权利的条款不满。1776年执笔起草独立宣言的托马斯·杰斐逊在巴黎公干，没有出席制宪会议，事后大声疾呼要进行弥补。杰斐逊写信给麦迪逊，对宪法击节叫好，赞不绝口，但同时也表示他决不能接受一个没有《权利法案》的宪法。他甚至鼓励各邦以此作为批准宪法的前提条件。法国的拉法叶特侯爵在看到华盛顿寄给他的联邦宪法文本后，也指出了宪法的这一缺陷。我们知道，拉法叶特侯爵是参加了美国独立战争的，曾在华盛顿的麾下当一名少将。他也是法国大革命时期《人权和公民权利宣言》的起草人之一（写第一稿），可谓“两个世界的英雄”。他的话，当然分量不轻。

    实际上麦迪逊和华盛顿早就应该意识到问题的严重性。格里、梅森、伦道夫三个人拒绝签名的时候，他们就应该意识到了。9月15日，格里在最后发言中谈陈他不同意宪法草案的理由，共有8条。然后他说，这些问题都可以让步，但是公民权利得不到保障，就无论如何不能同意。可惜，当时一部分人太急于求成，另一部分人又疲惫不堪，大家都想早点把事情做完了事，硬是忽略了这个至关重要的条款。

    现在看来，这些忽略当然很不应该。因为独立宣言开宗明义就明确宣布，人人生而自由，每个人都有自己的天赋人权。正是为了保障这些权利，人们才建立政府。这就是美国的革命精神，也是美国的建国理念。那么，草拟宪法的时候，怎么能没有《权利法案》？

    于是，当第一届国会在1789年4月开始工作后，制定《权利法案》就成了它的首要议题。新任总统华盛顿，也写信表示他将支持国会制定这一法案。6月8日，麦迪逊向众议院提出了他参考各邦《权利法案》起草的议案，共12条。他的意思本来是要把这些法案编进宪法正文，但谢尔曼等人反对。经过辩论，最后决定采取“修正案”（Amendments）的方式补入。结果，联邦宪法生效没多久，就有了自己的修正案。

    根据《联邦宪法》第五条，参众两院通过的宪法修正案，还要再由3/4的州批准才能生效。1789年9月25日，联邦议会通过了增加12条宪法修正案的决议。从这年11月20日起，新泽西、马里兰、北卡罗来那、南卡罗来纳、新罕布什尔、特拉华、纽约、宾夕法尼亚、罗德岛、佛蒙特、弗吉尼亚在3年内相继批准其中的后10条。这样，到1791年12月15日，共有11州批准（佐治亚、康涅狄格和马萨诸塞都拖到1939年），超过当时14个州的3/4，被批准的10条法案正式成为《联邦宪法》的组成部分。

    1791年12月15日生效的这10条吸纳法修正案，因为都是保护公民权利的，因此叫做《公民权利法案》。其中，最重要的是第一条，即宪法第一修正案。这一条规定：联邦议会不得立法建立宗教或禁止宗教信仰自由；不得立法剥夺言论自由和出版自由；不得立法剥夺人民和平集会、向政府请愿、表达不满和要求伸冤的权利。这一条，因为是以“不得立法”为关键词的，所以也叫“不得立法条款”。

    很显然，这一条，是冲着国会来的。也就是说，修正案的制定者们首先要提防的“嫌疑犯”就是国会。道理就不用多讲了，前面已讲过多次。做法也不新鲜，宪法正文中就有。宪法第一条第九款规定，联邦议会“不得通过任何剥夺公权的法案或者追朔既往的法案”。紧接着，