居民达40万之多，沿黄河两岸有2000余里的旧堤坝破烂不堪，急需修补。如使黄河重归故道，必须先复堤，后放水。国民党当局不顾人民死活，于1946年1月片面作出了黄河归故，限两个月完成堵口放水的决定。2月，国民党政府黄委会在开封成立黄河堵口复堤工程局。3月1日，国民党政府在事先未与解放区洽商的情况下，于花园口破土动工，正式进行堵口工程。此时，中国共产党为了解除豫皖苏黄泛区人民的灾难，同意黄河回归故道，但坚决不同意国民党政府在下游未复堤的情况下就先堵口。为此，在冀鲁豫区党委、行署领导下，成立了冀鲁豫区黄河水利委员会，积极准备复堤。同时，抗议国民党政府不与解放区洽商就堵口，申明冀鲁豫区关于先复堤后堵口的主张。3月3日，国民党政府黄河水利委员会委员长兼堵口复堤工程局局长赵守钰等人，迫于政治舆论的压力，前往新乡会晤了正在进行巡视的军调处执行部三方领导人张治中、周恩来、马歇尔，商谈了有关黄河堵口复堤问题。军调处决定各方派出代表谈判，以求合理解决。随着黄河归故工程的进展，中国共产党、国民党政府、联合国善后救济总署三方代表举行了一系列谈判。

    1946年4月7日，国民党政府黄河水利委员会代表、中共代表(冀鲁豫解放区派出的)、联总代表、行总代表等在开封经商谈达成了初步协议(又称《开封协议》)，主要内容是：关于堵口复堤推进程序，议决堵口、复堤同时并进，但花园口合龙日期须俟会勘下游河道和堤防淤垫、破坏情形以及估修复堤工程大小而定。关于施工机构问题，议决直接主办复堤堵口工程的施工机构本着统一合作原则，由国、共双方参加人员办理。关于河床村庄迁移救济问题，认为河床内居民之迁移救济，原则上一面由黄河水利委员会拟具整个河床内居民迁移费预算专案报国民党中央政府核拨，一面由马署长(行总河南分署署长马杰)及范海宁先生分别向行总、联总申请救济，在中共管辖区内河段由中共代表转知当地政府筹划救济，所有具体办法，仍俟实地履勘后视必要情形再行商定。协议还就共产党方面协助工程进行办法和招工、购料、运输、工粮发放问题作了规定。

    《开封协议》达成之后，黄委会委员长赵守钰、总工程师陶述曾、美籍顾问塔德等多人在冀鲁豫行署代表陪同下，于4月8日由开封出发，赴黄河下游勘察，历时一周。4月15日返抵菏泽，当日下午7时，黄委会赵守钰、陶述曾、左起彭、孔令容、许瑞鳌、冀鲁豫行署段君毅、贾心斋、罗士高、赵明甫、华夫、成润，渤海区政府代表刘季清等举行了黄河问题座谈会，经商谈达成了包括复堤堵口问题、河床内村庄救济问题、施工机构问题、交通问题、币制问题等为主要内容的《菏泽协议》。

    《开封协议》和《菏泽协议》一签订，解放区就准备制定具体执行计划。但是，在协议签订后，国民党中央通讯社发出了“黄河下游复堤工作两月内进行”的消息。4月20日，国民党《中央日报》又发表消息说：“倘秋汛期前不能完成堵复全部工程，政府方面实不能负其全责。”显然，国民党政府最高当局要置《开封协议》、《菏泽协议》于不顾，在大汛前的6月底堵塞花园口口门，放黄水归故道。此后，经过冀鲁豫解放区代表与国民党政府有关方面一再交涉，先后又签订《南京协议》、《上海协定》等。但国民党政府一再背信弃义，一方面派军队疯狂向解放区进攻，一方面抢夺解放区原有的治河物资器材及工粮，妄图破坏复堤工程的进展。

    为粉碎国民党政府的阴谋，1946年7月19日，中共首席代表周恩来偕成润、王笑一等飞临开封。在开封，周恩来等乘车视察了花园口黄河堵口工程，会见了冀鲁豫解放区负责人张玺、段君毅及冀鲁豫区黄委会主任王化云等，并征求了意见。翌日，出席有