董福祥是甘肃固原人，字星五，祖上三代在当地为绅，自小学得一身武艺，兼会书写回汉两种文字，颇有威望。同治元年（公元1862年），西宁民团与当地回民发生冲突，回民拥马文义为首领举兵起义，致使陕甘一带也竖起多面义旗。董福祥亦在此时聚众，后来势力越来越大，成了与白彦虎、马化龙、马文禄并称的义军首领之一。马化龙在甘肃灵州一带自称两河大总戎，并修建王城东府、西府于金积堡。白彦虎踞董志原，自忖势力与所占州县只在马化龙之上而不在其下，于是亦在陕甘交界处的宁州建王城一座，自称四方总王爷。董福祥也不甘落后，很快也在花马池建王城一座，又绕王城周围筑东、西、南、北四座小城，并檄告马化龙、白彦虎各部，称为顺应民意，自己已在花马池王城即皇帝位，自称西域大皇帝。檄至灵州，马化龙对董福祥此举颇为不满，回函称：为顺应民意和天意，西域大皇帝应归两河大总戎节制。董福祥对马化龙不予理睬。白彦虎是什么态度呢？白彦虎不仅不承认董福祥为西域大皇帝，还在寻找机会吞并他。白彦虎认为，在陕甘有资格称皇帝的，只有他自己，其他全不足论。

    至同治七年（公元1868年），青海、陕西、甘肃一带，不把阿古柏的侵略军列在内，仅回民义军就达百万之众，整整是左宗棠所统各路清军的二十二倍。左宗棠此次西征，真是千难万难，稍有不慎，就成被剿之势。

    在西安，左宗棠与各将领反复计议，只因刘松山、刘锦棠二军尚未拔营，加之寡饷少粮，竟迟迟不敢进兵。

    同治七年（公元1868年）十一月二十日，绥德一带滴水成冰，风劲雪厚。就是在这样的天气里，回民义军白彦虎部与董福祥部发生了火并。此战，双方虽均无大的伤亡，但两部之间的仇恨却愈演愈烈，几乎成了不可调和之势。在此十日前，刘松山已领到两江总督衙门奉旨送到的原欠饷粮，正向陕西进军。

    回民义军董、白二部火并的消息传到西安，左宗棠马上抓住这一有利时机，飞檄刘松山，命刘松山率各营驰赴绥德，攻击董福祥部，力争逼降该部；同时檄饬刘锦棠所部，就近接应，以防不测。左宗棠推测，刘松山此时进攻董福祥，白彦虎在董志原必作壁上观。

    考虑到第一期济饷将至，左宗棠秘密委派总理营务处道员祝垲、李耀南二人，分赴屯扎在西安的各路官兵大营，悄悄清点实际兵勇数额，以做放饷的凭据。

    祝、李二道受命乔装离去，左宗棠又把刘典传来，商议欲在西安设立制造局的事，以便及时修理损坏的枪械。

    因兵额不足而导致，营官瞒兵冒饷是左宗棠早就发现的事，但因连续进军，无法认真办理此事。如饷源充足，这种事也还罢了，但现在的情形是饷源无着，洋款借到无期，左宗棠不能不把此事当成一件大事来办。但他又不能明目张胆地来办此事，怕营官不满，怂恿兵勇哗变，后果可就更加难以预料了。祝垲、李耀南以及袁保恒，都是左宗棠此次西征的幕僚，尤其是袁保恒，不仅久历兵戎，且还是已故皖籍名将袁甲三的长子。

    祝垲、李耀南离开西安城的第二天，西征粮台收到汉口粮台转运局递交来的江汉关定拨的八万两饷银；袁保恒同时又收到福建浙总督衙门飞速递过来的咨文，称已借拨四成洋税银十万两、浙海关五万两，已交上海转运局汇解。

    左宗棠设在上海的转运局，主要办理海关税里应拨付的西征款项，以及办理洋款商借事务，由胡雪岩经理该局。

    袁保恒急忙飞函胡雪岩，催解福建浙总督衙门与浙海关汇过去的共十五万两款项到陕。

    胡雪岩很快回函，称两笔款子尚未到局。袁保恒又急忙咨文两江总督衙门，檄催江海关应拨付给西征军的五十万两。

    马新贻先是不理，见袁保恒不依不饶连连