时，铁路的定位主要是国防战备之需，其主管机构确定为海军衙门。但大清国财政实在是“两袖清风”，连北洋舰队更新武器装备的经费都没有保障，铁路也就只好慢慢铺设，到甲午战争时才修建了447公里。甲午战争失败后，大清国痛定思痛，总结出了很多经验教训，其中就包括要大力加强铁路的建设，作为“力行实政”之首。但国家财政拮据，民营资本也十分弱小，只能走引进外资的道路。中国铁路总公司就在此时应运而生，这家机构于1896年成立，隶属外交部（总理衙门）管辖，专门负责引进外资修建铁路的事务。李鸿章的部下、时任天津海关道的盛宣怀出任首任督办，成为中国第一个真正的铁路官员。在其主政的10年间，共主持了芦汉、正太等10条铁路的外资引进工作。

    1898年，在戊戌变法的短暂东风下，中央政府又成立了矿务铁路总局，统筹全国矿山和铁路的建设。戊戌政变之后，这一机构成为少数被保留下来的“改革成果”。矿务铁路总局在成立伊始颁布的《矿务铁路章程》中宣布：“矿路分三种办法，官办、商办、官商合办，而总不如商办。除未设局以前，业经开办者不计外，此后多得商办为主，官为设法招徕，尽力保护，仍不准干预该公司事权。”如此旗帜鲜明地为民营资本保驾护航，不仅是空前的，似乎也是绝后的。对于那些独立资本在50万两以上的路矿，如果其中民营资本过半，则“应照劝赈捐之例予以优奖”，也就是说，够条件的老板们会被授予一定级别的官衔，享受相应的政治待遇。一个月内，矿务铁路总局又会同总理衙门发文，第一次宣布了全国铁路建设规划，以矫正此前铁路建设和外资引进的无序状态。

    1903年，以“振兴商务，保惠商人”为宗旨的商部，取代矿务铁路总局统筹全国铁路建设。政府更是明确宣布对民营铁路公司“不另派监督、总办等员，以防弊窦”，同时还颁布《铁路简明章程》，在立法上将保护措施落实下来，自律极严。1906年，在全面的干部人事制度改革（官制改革）中，航运、铁路、电报、邮政统归邮传部专管，重点就是铁路建设。民营铁路如沐春风，到1910年全国已成立了17家商办铁路公司，俨然欣欣向荣。

    此时，铁路建设的成就如何，成为衡量各地官员成绩的重要砝码。各地官员放手推动民营铁路的建设，执行中央政府的政策不再如以往那样打折扣，还给予民营特殊的政策倾斜，同意民营铁路公司可以强制征收各种铁路捐税（即所谓的“租股”），平民阶级第一次大规模地“被”成为现代化企业的股东。

    此时，中央政府尤其商部对民营资本的期望值很高。商部尚书（部长）载振是庆亲王奕劻长子。这父子俩的官声并不很好，晚清两次以反腐败的名义出现的台谏风潮，矛头都直指他们。尤以1907年被曝光的权色交易最为著名，成为一时风靡官场、商场和民间的八卦段子。那是1907年，载振出差路过天津，看中了名歌姬杨翠喜，候补道段芝贵随即用重金为美人赎身，献给载部长。不久，段芝贵便被破格提拔，一跃成了黑龙江巡抚。御史赵启霖立即上奏弹劾，认定是“性贿赂”。朝廷派了载沣等人去查，结果查无实据，赵启霖反被革职，激发了御史们的公愤。最后，赵御史被复职，段巡抚被免职，载部长主动辞职。

    载振同乃父一样，虽贪腐，却十分有能力，工作上还是有成绩的。载振当权，最大的动作是逼退盛宣怀，关闭了中国铁路总公司，而把铁路建设完全统一在商部的职权范围内。这当然有权力斗争的因素，但对集中资源办大事是大有裨益的。

    载振执掌商部近五年，在推动民营铁路建设方面，其力度和广度都是空前的。南洋华侨张煜南筹办潮汕铁路，载振向朝廷提交报告，要求明降谕旨，办理勘路、购地、运料、兴工等一切事宜“均应